Intervention de Me Jean-François - Cassini Avocats sur les actualités juridiques de la table-ronde « Actualités de la filière : mécanisme de soutien et actualités juridiques »
S'informer sur les conséquences, les impacts, les prévisions du changement climatique sur la variabilité des débits des cours, la vie des cours d'eau et sur la production hydroélectrique
S'informer sur les conséquences, les impacts, les prévisions du changement climatique sur la variabilité des débits des cours, la vie des cours d'eau et sur la production hydroélectrique
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00:00 Je suis très heureux de vous retrouver presque pour la dixième année consécutive. C'est
00:09 le dixième anniversaire, mais en ce qui me concerne, c'est le neuvième. Quelques points
00:15 d'actualité pour cette année. Pas forcément de fiscalité, je suis désolé.
00:21 Juridique, et pardonnez-moi, je dois être préoccupée par les impôts, en fait, ça
00:24 doit être ça le problème.
00:25 Le premier point que je voulais aborder avec vous aujourd'hui, c'est quelque chose qui
00:33 pourrait aboutir, qui pourrait obéir à cet adage "100 fois sur le métier, remettez votre
00:38 ouvrage". Vous connaissez l'adage et j'avais commenté ce que je voulais évoquer aujourd'hui
00:45 déjà l'année dernière. Vous savez que le ministère de l'écologie, enfin de la transition
00:50 écologique, avait adopté le 30 juin 2020 un décret et un arrêté qui modifiaient la
00:56 nomenclature des IOTA, donc les installations, ouvrages, travaux au milieu aquatique, pour
01:01 rendre les travaux de rétablissement de la continuité écologique beaucoup plus simples.
01:07 L'idée c'était quoi ? C'est forcément très bien de rétablir la continuité, donc
01:11 on va supprimer tous les régimes d'autorisation qui sont impliquables à ce genre d'ouvrage.
01:16 Donc on peut maintenir dans la rivière, on peut casser des barrages, démolir des ponts,
01:19 des digues, rectifier le cours d'eau, etc. Tout ça avec un simple régime de déclaration.
01:24 Donc ça, ça avait été attaqué au Conseil d'État et le Conseil d'État, quand j'ai
01:30 commenté ce point l'année dernière, était sur le point de rendre sa décision, qui a
01:34 été rendue le 31 octobre et qui a annulé le décret en considérant qu'on ne pouvait
01:39 pas rendre des travaux éligibles à un régime aussi simple sans se préoccuper de leurs
01:44 conséquences sur l'environnement, sur les milieux, sur la sécurité publique, etc.
01:50 Le Conseil d'État précisant dans une décision très très claire que ces travaux sont par
01:56 nature, sans même apprécier dans le détail, de nature à avoir des conséquences importantes
02:02 sur la sécurité publique, l'environnement, etc. Et donc ce décret a été annulé avec
02:07 un effet différé dans le temps parce que le gouvernement avait expliqué que ça risquait
02:12 d'avoir des conséquences graves sur des travaux en cours, etc. Le ministère disait
02:18 qu'il y a beaucoup beaucoup de dossiers qui sont concernés par ce régime. En réalité,
02:23 le ministère lui-même avait chiffré le nombre d'ouvrages à à peu près 10 par an, ce que
02:28 le Conseil d'État avait d'ailleurs soulevé en disant « bon, c'est pas gigantesque ».
02:31 Et voilà. Et le ministère avait annoncé dès le départ qu'il allait remettre l'ouvrage
02:38 sur le métier et reprendre un décret. Ce qui a été fait, pour le coup, très très
02:42 rapidement, puisqu'on a un nouveau décret qui est sorti le 23 septembre dernier, qui
02:47 a été publié au journal officiel le lendemain, et qui prévoit quasiment à l'identique
02:52 la possibilité de mener des travaux d'arrasement, d'érasement, rectification de cours d'eau,
02:57 etc. sous un régime de déclaration. La seule modification qui a été apportée, c'est
03:03 une modification qui revient à catégoriser les ouvrages. Grosso modo, sont visés exactement
03:10 les mêmes travaux dans la version précédente, mais simplement pour les barrages qui font
03:15 plus de 2 mètres de haut, eh bien on n'aura plus la possibilité de recourir à ce régime
03:19 de travaux simplifiés. C'est uniquement pour les barrages qui font moins de 2 mètres
03:24 de haut, pour simplifier, que l'on peut continuer à passer par un régime de déclaration.
03:28 Alors, ma remarque est simple, en réalité, ce qui est visé par ce décret, c'est bien
03:35 sûr de pouvoir raser le maximum de barrages de moulins, et les autres ne sont pas concernés.
03:42 Bon, bien évidemment, c'est un texte qui n'est pas satisfaisant, et même si, selon
03:49 la formule de Jacques Prévert que j'ai citée tout à l'heure, on est tenté au ministère
03:53 de remettre 100 fois l'ouvrage sur le métier, eh bien nous avons nous-mêmes, côté FFAM
03:58 et côté Hydro-Oxsois, mis pour la deuxième fois l'ouvrage sur le métier, donc avec
04:03 un recours qui est déposé sur le sujet. Je regrette à titre personnel qu'on ne tire
04:07 pas de conséquences des décisions de justice qui sont rendues, mais c'est ainsi. En tout
04:12 cas, c'est un point sur lequel je voulais revenir pour préciser que ce décret est
04:16 de nouveau applicable aujourd'hui, et on devrait de nouveau voir des travaux sous
04:20 régime de déclaration qui devraient être autorisés, donc de manière simplifiée.
04:25 Deuxième point que je voulais aborder avec vous aujourd'hui, point d'actualité également,
04:30 c'est une réforme qui est portée par Voies navigables de France essentiellement, dans
04:35 la gestion des cours d'eau de Magnaux. Vous le savez sans doute, depuis le début des
04:39 années 90, Voies navigables de France est un établissement public qui gère les voies
04:43 publiques, les voies navigables essentiellement, et qui est chargé de les entretenir, de les
04:50 aménager, de les moderniser, et qui à ce titre perçoit depuis 1991 ce qu'on appelait
04:56 la taxe hydraulique, qui est maintenant une redevance sur les ouvrages, qui était calculée
05:01 et plafonnée à 3% du chiffre d'affaires. Aujourd'hui, ce plafonnement a sauté, et
05:07 la nouvelle politique de Voies navigables de France en la matière est soit de mettre
05:12 en concurrence les ouvrages qui sont situés sur domaine public fluvial, soit si la mise
05:17 en concurrence n'est pas possible, de raisonner en termes de plan d'affaires, c'est-à-dire
05:22 qu'on va regarder pour une centrale hydroélectrique, puisque c'est une catégorie qui a été
05:26 identifiée à part de tous les autres ouvrages d'irrigation, etc., et bien on va raisonner
05:32 en plan d'affaires et demander à l'exploitant de présenter son compte de résultats, etc.
05:38 Et Voies navigables de France a des exigences qui sont très très élevées en la matière,
05:43 pas forcément toujours connectées aux services rendus. Ce qui amène beaucoup de producteurs,
05:48 et c'est pour ça que je voulais faire ce point aujourd'hui, à se poser la question
05:50 de savoir si on a une négociation avec Voies navigables de France. Alors pour certains
05:56 ouvrages, il n'y a pas de négociation possible, la mise en concurrence est obligatoire, puisque
06:01 l'ouvrage est situé sur le domaine public fluvial même. On a des centrales hydroélectriques
06:07 qui, comme ça, sont vraiment situées en lit mineur. Donc pas d'autre possibilité
06:11 que de discuter avec Voies navigables de France et de se soumettre à leurs conditions. Mais
06:15 il y a beaucoup d'ouvrages pour lesquels l'histoire apporte une réponse, et vous
06:20 savez que c'est un peu mon dada, les droits fondés en titre, les droits fondés sur titre,
06:25 mais aussi des servitudes d'occupation du domaine public fluvial qui existent parce
06:32 que des ouvrages existaient avant la mise en navigabilité du cours d'eau. Et si on
06:38 se pose la question de savoir quel est l'historique de l'ouvrage, on peut découvrir des choses
06:41 très intéressantes. Je vais vous donner un petit exemple que je trouve très illustratif.
06:46 C'est l'hypothèse d'un ouvrage qui a été implanté dans les années 40-50 sur
06:51 un barrage existant depuis avant la Révolution française. Ce barrage permettait d'alimenter
06:57 une dérivation sur laquelle se situent aujourd'hui trois petites centrales hydroélectriques.
07:02 Et puis il y a une quatrième qui a été construite sur le barrage lui-même, sur un
07:07 terrain privé, mais en prise sur le domaine public fluvial. Il y a des négociations qui
07:13 sont en cours avec Voies navigables de France pour renouveler la convention d'occupation
07:16 temporaire du domaine public et des exigences qui sont assez déconnectées de la réalité
07:21 économique, ce qui a amené à se pencher sur le dossier. Et dans ce dossier, on s'est
07:27 rendu compte qu'en réalité, la dérivation sur laquelle existent aujourd'hui les trois
07:31 petites centrales hydroélectriques existe depuis avant la Révolution française. Ce
07:37 sont donc des installations qui sont fondées en titre, pour lesquelles il n'y a aucune
07:40 redevance d'occupation de domaine public aversée, ni de prise d'eau sur le domaine
07:45 public fluvial. Et puis pour la centrale qui est située sur le barrage lui-même, qui
07:50 a été construite plus tardivement, et bien là il faut pousser un petit peu plus les
07:53 investigations, mais ce dont on se rend compte d'ores et déjà, c'est que le barrage occupait
07:58 le domaine public fluvial avant la Révolution française et avant que le cours d'eau ne
08:02 devienne domanial lui-même. On est donc dans une situation assez particulière, où on
08:07 a une occupation privée du domaine public fluvial, et on peut même demander le découpage
08:12 d'une parcelle privée dans le domaine public fluvial. Tout ça pour vous dire que le droit,
08:18 dans les grandes lignes c'est simple, dans les lignes plus fines, évidemment c'est plus
08:22 compliqué. Mais ça mérite d'y rentrer, parce qu'on est sur un dossier, celui dont
08:26 je vous parle, où l'exploitant a payé des redevances à Voix Navigable de France depuis
08:31 des années, qui n'étaient pas dues pour certaines, et dont on peut demander le remboursement.
08:35 Et puis l'étude de ce dossier a permis également de découvrir qu'au moment où a été aménagée
08:41 la voie fluviale qui borde ces ouvrages, et bien il y avait un décret qui avait été
08:45 adopté pour fixer des dépenses, une répartition des dépenses d'entretien, pour une partie
08:50 à la charge de l'Etat, et pour une partie à la charge de l'exploitant des centrales
08:54 hydroélectriques. Et donc on passe dans un dossier où Voix Navigable de France avait
08:58 des exigences très très très élevées, en considérant que tout était une occupation
09:02 du domaine public, à une situation où finalement, on n'a pas encore fini l'analyse, mais on
09:07 va arriver à une situation où Voix Navigable de France, non seulement ne percevra pas de
09:11 redevances sur certains ouvrages, c'est une certitude, mais aussi va devoir contribuer
09:16 à l'entretien des ouvrages, et notamment Passapoisson, Desvalaisons, etc. Vous voyez
09:22 que l'histoire, comme le droit, sont deux matières très très importantes pour les
09:28 exploitations centrales hydroélectriques. Et un dernier point, je vais faire rapide,
09:33 qui concerne les droits fondés en titre, je vous en parle quasiment tous les ans, mais
09:36 c'est très intéressant parce que vous pouvez avoir sur les droits fondés en titre des
09:41 décisions qui sont divergentes, et qui illustrent ce principe de La Fontaine que vous connaissez
09:47 tous, "Patience et longueur de temps font plus que force ni que rage". Il faut savoir
09:53 l'intérioriser et puis l'apprécier à sa juste valeur, parce qu'on peut être
09:57 confronté sur des dossiers d'hydro à des procédures qui sont extrêmement longues,
10:02 il faut savoir les digérer, il faut savoir attendre le bon moment. Pour vous donner une
10:06 illustration de ce que je vous dis, je voulais vous citer un exemple d'un site qui est
10:09 situé dans le sud de la France, sur un cours d'eau qui est assez torrentueux. C'est
10:14 une installation qui a donné lieu à une autorisation à la toute fin du XIXe siècle,
10:20 qui a été exploitée pendant une soixantaine d'années et puis qui est à l'arrêt depuis
10:23 une quarantaine d'années ou cinquantaine d'années aujourd'hui. Sur ce site, qui
10:28 a été repris récemment, l'exploitant a entrepris de faire des travaux de remise
10:32 en état du barrage situé en limineur du cours d'eau qui avait été en partie emporté
10:36 par une crue. Et il a fait l'erreur de ne pas forcément clarifier le régime administratif
10:41 de l'ouvrage dès le départ. Il se trouve qu'il a un droit fondé sur titre, puisque
10:46 l'ouvrage a été autorisé avant 1919 et pour moins de 150 kilowatts. Le fait de ne
10:52 pas avoir clarifié la situation a entraîné une tempête administrative, puisque l'administration
10:56 n'était pas au courant des travaux, a engagé des poursuites pénales, des poursuites administratives,
11:02 une mise en demeure de remettre les ouvrages en état et donc l'engagement de procédures
11:07 dans les deux sens, des procédures pénales et des procédures administratives. Du point
11:13 de vue pénal, ça ne s'est pas bien passé, puisque le tribunal de première instance,
11:16 comme la cour d'appel, ont considéré que l'ouvrage n'avait jamais été autorisé
11:21 et que, de toute façon, la ruine du barrage avait entraîné la perte du droit fondé
11:26 sur titre. Ceci sans lire le dossier, puisqu'en fait il était justifié que le site était
11:31 bien autorisé. Et ça c'est un arrêt en dernier lieu qui a été rendu en septembre
11:35 de cette année. Et puis, sur le volet administratif, deuxième série de procédures qui a été
11:41 engagée, cette fois-ci la cour administrative d'appel a statué en sens exactement contraire,
11:46 en considérant que le site était bien autorisé et que, par ailleurs, le barrage n'était
11:52 pas en état de ruine. Ça vous illustre le fait qu'on a en France deux ordres de juridiction,
11:58 une juridiction judiciaire et puis une juridiction administrative. Et sur des mêmes faits, les
12:03 conclusions étaient d'ailleurs quasiment identiques, vous avez deux décisions complètement
12:07 en sens opposé. Alors que faire en la matière ? Eh bien, c'était le sens de ma petite
12:14 démonstration, c'est que vous avez une décision du tribunal des conflits, qui est un tribunal
12:19 qui départage les deux ordres de juridiction, qui a été rendue au cours de l'année 2020
12:24 et qui précise que l'appréciation du caractère autorisé ou fondé en titre d'un ouvrage
12:30 relève du juge administratif. Et en conséquence, les deux décisions qui ont été rendues
12:36 en sens complètement contraire aujourd'hui vont pouvoir donner lieu à une décision
12:41 soit du conseil d'État, soit de la cour de cassation et peut-être in fine du tribunal
12:45 des conflits qui va statuer, je le pense, en considérant que l'ouvrage est bien autorisé
12:51 et que le droit fondé sur titre n'est pas perdu. Tout ça quand même pour vous dire
12:58 que les travaux qui ont été réalisés sur cet ouvrage ont été engagés au cours de
13:02 l'année 2019. Nous sommes en 2023, on devrait avoir une décision de la cour de cassation
13:08 ou du conseil d'État en 2024, peut-être 2025, tribunal du conflit peut-être 2026,
13:14 bref c'est très long. Il ne faut surtout pas se décourager quand on porte un projet
13:18 comme celui-là, mais il faut surtout le faire étudier ou l'étudier soi-même avec soin
13:25 et faire confirmer les choses avec l'administration avant d'engager des travaux. Parce que l'exploitant
13:31 qui n'a pas fait ça en l'occurrence s'est embarqué dans des contentieux qui le dépassent
13:34 complètement. Au final, je pense que ça va bien se terminer. Mais il faut véritablement
13:38 prendre un soin particulier à étudier le régime administratif mais aussi le régime
13:43 historique des ouvrages, vous l'aurez compris au travers de mon propos. Ça devrait bien
13:47 se terminer mais ça a pris beaucoup de temps. Merci pour votre attention.
13:50 Merci à vous. Si vous avez des questions pour mettre remis, vous levez la main, on
14:01 vous amène le micro. Finalement, l'importance de l'histoire des ouvrages dans l'aspect
14:14 VNF et dans aussi ce dernier point que vous avez développé. L'historique est un point
14:22 clé dans chacun des cas.
14:24 Oui, complètement. Vous avez parfaitement raison d'insister Juliette sur le sujet.
14:27 On considère souvent le droit tel qu'il est aujourd'hui. Mais il ne faut pas oublier
14:31 qu'en France, on est un vieux pays et on a une stratification du droit qui s'est
14:36 faite depuis 200 ans et même avant parce qu'on a encore des principes qui sont antérieurs
14:40 à la révolution qui s'appliquent aujourd'hui. C'est valable pour les installations hydroélectriques
14:44 mais c'est valable pour plein de choses en matière environnementale, pour les étangs,
14:47 pour les irrigations. Et l'administration parfois oublie que tout ça, le droit qui
14:53 existe aujourd'hui, c'est le résultat d'une stratification de plus de 200 ans qu'on
14:58 ne peut pas négliger, que ce soit pour les redevances voies navigables de France, que
15:02 ce soit pour le régime des ouvrages qui est applicable aujourd'hui, pour le régime des
15:05 travaux qu'on va réaliser quand on refait un ouvrage, etc. On ne peut pas se détacher
15:09 de l'histoire.
15:10 Et alors en ce qui concerne les projets VNF, le travail que vous êtes en train de faire
15:15 va quand même changer très très profondément, pour faire simple, le profil des redevances
15:22 qui vont être dues et donc l'économie des projets. C'est quand même un tournant dans
15:29 les projets hydro pour VNF, enfin avec VNF, non ?
15:32 Oui, alors je n'en pourrai pas de grands mots mais effectivement c'est un travail
15:37 qui peut conduire à une modification de la situation et des négociations avec les
15:41 navigables de France. Après c'est un travail de cas par cas, c'est-à-dire que pour le
15:44 coup chaque site est différent et chaque site, chaque histoire peut conduire à une
15:50 solution différente. Je l'indiquais tout à l'heure, c'est vrai que des ouvrages
15:53 qui sont entièrement sur domaine public fluvial, il n'y a pas grand chose à discuter.
15:57 Mais des ouvrages qui sont situés en partie sur terrain privé ou bien sur lesquels il
16:01 y a des droits historiques, là on a vraiment matière à étudier.
16:03 Merci, il y a une question à droite dans la salle.
16:08 Bonjour Maître, bonjour. J'ai acheté récemment un moulin en 2020 et en fait la propriétaire
16:17 ne m'avait absolument pas informé qu'elle avait eu des mises en demeure pour la remise
16:21 en ordre de la continuité écologique. Et en fait j'ai reçu un courrier de l'administration
16:29 assez rapidement après avoir acquis le moulin et qui me disait qu'il fallait que je détruise
16:33 mon moulin et que je le remette à plat. Et par chance j'ai eu le réflexe de ce que
16:38 vous venez de dire d'aller consulter l'histoire de mon moulin et en fait j'ai pu constater
16:43 que dans l'arrêté, c'était Louis, Louis Auguste je crois, et en fait dans l'arrêté
16:52 il y avait bien marqué que c'était installé sur une chute naturelle. Et en fait en attendant
16:57 de pouvoir produire une étude et en porter à connaissance, ça me permis au moins de
17:02 stopper l'administration dans son exigence de remettre à plat le moulin tout de suite.
17:07 Parce qu'au départ j'ai reçu quand même une mise en demeure assez inquiétante parce
17:10 que je connais bien la DDTM de mon département donc c'était assez rapide dans l'exigence.
17:15 Et c'est vrai que le fait d'aller consulter les archives départementales m'a permis
17:18 de voir qu'il y avait une chute naturelle au moment où ils ont installé le moulin
17:22 et ça m'a permis de contrecarrer en fait les demandes de l'administration. Mais c'est
17:26 vrai que sur le coup on n'est pas forcément très accompagné en amont quand on achète,
17:32 ça peut être en zone humide mais ça peut être les zones de protégé comme des moulins
17:35 etc. Et je pense qu'il y a un vrai travail en amont à faire au niveau des notaires pour
17:40 qu'on puisse être informé au moment où on acquiert ce genre de propriété des obligations
17:45 qui peuvent être imposées assez rapidement aux propriétaires par la suite.
17:50 Merci pour votre témoignage. Est-ce que vous souhaitez commenter ?
17:55 Une petite réaction rapide. Effectivement l'information chez les notaires ne se fait
17:59 pas toujours. Il y a très peu de notaires qui sont au courant du régime qui est applicable
18:03 au moulin et alors que par exemple l'information doit être donnée au préfet deux mois avant
18:08 la cession du fait qu'il y aura un transfert de droits d'eau, très peu de notaires le
18:12 font parce qu'en fait ils ne le savent pas. Il y avait une fiche d'information qui devait
18:17 être adressée à tous les notaires de France par le ministère dans le cadre de la politique
18:22 de restauration apaisée de la continuité écologique. Je crois que cette fiche n'a
18:26 jamais été faite mais elle répondait effectivement à ce besoin d'information que l'on n'a
18:30 pas forcément. Je suis d'accord avec vous, c'est un vrai point qui n'est pas facile
18:35 à gérer quand on achète un ouvrage et qu'on se fait tomber dessus par l'administration,
18:39 parfois à raison d'ailleurs pour l'administration parce qu'il y a des propriétaires qui ne
18:42 gèrent absolument pas les ouvrages mais on le récolte après coup.
18:46 Merci. Pour les éventuelles autres questions, Maître Remy, je vous propose de vous adresser
18:53 à lui directement parce qu'on manque un petit peu de temps. Merci à vous trois, merci
18:58 Maître Remy. Je pense qu'on peut les applaudir pour ses réponses précises. Merci pour vos
19:07 questions également.